本文作者何红锋、高莹，工作单位系南开大学法学院。文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第7期。

在大型招标采购项目中，常采用同一招标项目中选择多名中标人按比例承揽不同份额供给量的方式来满足短期大量的采购需求。这种招标方式看似合理便捷，实际上不符合招标的目的，会导致投标人之间的竞争不充分，最终招标人无法得到最优方案。本文从案例切入，详细分析这种招标方式的不合理之处以及会产生的弊端，并针对此类问题提出分标段招标的解决方案。

一、案例简介

2021年，某大学为了满足学生住宿需求，计划在两个月内采购12000张学生公寓用床。作为事业单位，该大学对此采购项目进行了公开招标。因采购量较大，考虑到一家生产商在采购计划时间较短的情况下难以供给全部用床，学校在招标计划中采取了这样的选择方式：不划分标段，将整体采购量划分为三个份额：份额一占比50%、份额二占比30%、份额三占比20%。各投标人投标时不区分承揽份额，统一进行投标及报价。最终选择符合资质且报价低的三名投标人作为中标人，其中报价最低的中标人承揽50%的供给量，即6000张学生公寓用床；报价第二低的中标人承揽30%的供给量，即3600张学生用床；报价最高的中标人承揽20%的供给量，即2400张学生用床。最终通过三个中标人的分比例供给，实现对12000张学生公寓用床的整体采购要求。

二、招标约束条件

在本文案例中，该大学对学生用床的采购量较大且采购时间紧张，这大大约束了招标的选择。大部分行业的企业规模模型都是金字塔结构型，这意味着市场上能够短时间内生产并供应大量物资的大型企业较少，且其常处于行业优势地位甚至垄断地位，有着更高的定价权。如果不划分份额，选择一家供应商承揽全部采购项目的方式进行招标，会大大限制投标人的参投，可能会导致最终参投人少于三个而无法成功招标，或者因缺乏竞争而无法得到合适报价等情况。因此，该大学将整体采购项目划分成不同比例分给多个供应商，以增加符合资质的投标人数量，确保满足大额采购的价格及供应要求。

三、该采购项目不属于框架协议采购

在实践中为了招标项目能够一次性选择多个供应商，为项目后续提供不同服务，也常采用框架协议采购方式进行招标。框架协议采购是一种符合法律规定及实务需求的采购方式。2022年3月1日起施行的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》为框架协议采购赋予了明确的法律规定。框架协议采购模式是为了规范多频次、小额度采购活动，确保企业能够与供应商就未来一定时期内的物资需求和供应价格事先达成共识，降低企业的采购风险。框架协议采购在招标公告中会明确招标项目为预选招标项目，虽然招标结果会产生多个中标人，但在招标公告中并不确定各中标人承揽的工作量大小及规模，具体工作内容由甲方后续根据实际工作进度进行分配。框架协议采购的实质是通过招标的方式形成一个可供选择的“库”，后续再综合各中标人的报价、企业实力等因素确定具体的服务内容。

本文所讨论的案例及招标方式并不属于框架协议采购。框架协议采购的主要特点是招标阶段不确定具体的供应商，也不签订合同，而是在招标结束后再确定具体的服务关系。而本文案例在展开招标时就明确各中标人承揽的工作内容，在招标过程中选择多个且确定的供应商，招标结束后即签订合同确定服务关系，不会再进行二次分配及选择，因此并不属于框架协议采购的招标方式。

四、该采购项目价格竞争分析

我们先明确一个问题：企业在承揽能力范围内，是否会因业务量的不同而产生报价差异。企业运营的成本可以分为固定成本和可变成本。固定成本是指成本总额在一定时期和一定业务量范围内，不受业务量增减变动影响而能保持不变的成本，例如，设备成本、厂房费用、管理人员工资等。可变成本是指成本的总发生额在相关范围内随着业务量的变动而呈线性变动的成本，如直接人工、直接材料等。当企业承揽产能范围内的业务量时，无需增加固定成本，只有相应的可变成本增加。盈亏平衡点是指全部销售收入等于全部成本时的产量，当销售收入高于盈亏平衡点时企业盈利，反之，企业则亏损。企业运营的产品价格盈亏平衡点可以表达为PBEP=CV+CF/Q（P为产品价格，下标BEP表示Break-even Point，即盈亏平衡点；CV为单位产品的可变成本；CF为固定成本；Q为产品销售量）。我们将企业既不盈利也不亏损的产品价格盈亏平衡点作为企业的最低定价，也即投标的最低报价。在招标投标模式下销售量等于产量的基础上，根据上述公式，在企业产能范围内，产量越大，最低报价越低。因此，投标人会根据预计业务量大小给出线性报价，业务量越大，报价越低。

在本文案例所采用的招标方式下，因为所有投标人对各比例份额进行统一投标，不提前区分中标份额，投标人无法确定己方最终能够中标的份额，只能按照中标最低份额，也就是20%的预期进行报价，否则如果按照50%的份额进行报价，最终中标30%或20%的份额，则无法达到预期利润，甚至可能亏损。因为在招标时不确定各投标人的中标比例，因此，符合招标资质要求的投标人一定都具备承揽50%份额的能力，无论承揽哪一份额都无需增加固定成本。按照上述报价差异分析，如果按照中标50%份额的预期投标，投标人会给出比20%份额更低的报价。这样就导致中标50%和30%份额的中标人在报价时按照20%的份额进行报价，生产时却按照50%和30%份额的单位成本生产，以致最终得到超额利润。

招标的一个突出特点就是采购程序的竞争性，采购人采用招标方式进行采购的主要目的是使多个承揽能力高于资质门槛的企业相互竞争，来实现以最低的价格完成采购任务的要求。在只产生一个中标人的招标中，各投标人对承揽的业务量确定，而各投标人的投标报价具有秘密性，相互之间并不知道对方的报价。各投标人会在保证自己利润的前提下，利用定价公式计算出可以给出的最低报价，以增加自己中标的可能性。这样每个投标人给出的都是针对该招标项目的最低价格，招标人再从各投标人报价中选择最低的，以实现最大限度压低投标人利润，获得最低价的目的。而在本文案例的招标方式中，中标50%及30%的份额的中标人均得到了超额利润，这是因为这两个比例的投标人之间的竞争并不充分，违背了招标的竞争性要求。另外，对于招标人来说，20%的份额也并未拿到本可以获得的最低价，最终中标50%份额的中标人的报价同样是基于中标20%的份额所报的，基于中标50%份额的报价才应该是真正的最低价。因此，在整个招标中，招标项目的每一个份额都并没有实现招标人利益的最大化，这种招标方式大大削弱了采购人采用招标方式采购的优势，无法实现招标竞价压缩投标人利润从而获得底价的目的。

五、应当分标段招标

通过以上的分析我们发现，同一招标按比例划分份额选择多个中标人的做法并不合理。但是对于大额的招标项目，如果不将项目进行划分，直接进行招标，会导致可承揽的企业过少，而同一规模的招标中，参与投标的承包商越多，承包商的报价越接近其成本，招标可以得到的价格就越低，如果投标企业过少也会造成竞争缺乏。对于这种情况，可以采用划分标段的方法进行招标。分标段招标是指将一个采购项目划分成多个标段，每个标段设置合适的资质要求，分别确定中标候选人排序，最后每个标段确定一名中标人的招标方式。

无论是将招标项目划分比例选择多个中标人还是分标段招标，都需要对相关行业的市场情况进行事先调研，以确定相关企业的承揽能力，根据总任务量和大部分企业的承揽能力对总采购量进行划分。因此，如果招标人选择分标段招标，对于市场调研的投入量是一致的，分标段招标并不会增加招标的成本。

分标段招标可以规避将招标项目划分比例选择多个中标人所导致的竞争不充分的问题。在划分标段进行招标的情况下，投标人在投标时，不再是没有确定预期地进行投标，而是针对每个标段的任务量计算相应的成本、利润，以此为依据进行报价。这样就不会出现在招标项目划分比例的招标方式下发生的高报价承揽大比例业务量的问题，各个标段中的投标人之间充分竞争,有利于每个标段获得最低报价，最大限度满足招标目的。

标段的划分也需要科学合理，保证能满足充分及合理竞争。一是标段划分应大小适中。在考虑到生产速度和完成度的情况下，我国的分标段招标大多规定兼投不兼中，也就意味着每一投标人虽然可以针对多个标段进行投标，但是最终只能成为一个标段的中标人，承揽一个标段的业务量。在这种情况下，如果标段划分过于分散，每一标段业务量过小，会降低大型企业的投标意愿，也会造成每一标段单价过高、参与供应商过多增加管理成本等问题。而如果标段过于集中，每一标段业务量过大，则会导致生产力较弱的中小型企业投标受限，产生与垄断相似的竞争结果，造成报价偏高。因此，招标人应根据市场供求状况合理划分标段，标段大小应与承包商大小成正相关的关系。二是在同种物资分标段招标采购的情况下，标段划分应当均等。例如，将招标项目划分为60%和40%两个标段，在可以兼投的情况下，就会再次出现同一企业对两个标段报价不同，两个标段的投标人数量和竞争情况也并不相同，最终两个标段的采购单价有较大差异的情况。且两个标段完成的工期也会因业务量的不同而有差异，造成时间效益的损失。而如果将招标项目划分为50%和50%两个相同的标段，则会避免出现以上问题。

在本文案例中，总采购量为12000张学生公寓用床，采购时间为2个月。如果经市场调研发现，本市所有学生用床生产企业中，具备信用资质且两个月产能在12000张以上的企业有1家，6000张以上的企业有5家，4000张以上的企业有15家，3000张以上的企业有50家，2000张以上的企业有60家，那么较为合理的标段划分方案是将总采购量平均划分为三个标段，每一标段承揽4000张学生用床的生产供应。这样划分可以确保有数量合适的投标人投标，且每一个标段都产生充分的竞争，最终采购人获得整体最低的采购价格。

另外，标段划分还受到项目自身、管理成本、投资控制、投标单位等多方面的影响。在进行项目的具体标段划分时需考虑项目的专业要求、项目的管理要求、项目各部分的衔接等多重因素。在不同的招标项目中，对标段划分产生影响的具体因素有所不同，需要结合实际分析，不能一概而论，但是标段划分都需要遵循一定的原则。一是责任明确原则，要求明确招标人与中标人之间及中标人与中标人之间的责任界限；二是经济性原则，要求标段划分符合社会经济原理，充分利用社会资源，规避资源浪费，提高经济效益；三是务实原则，要求标段划分从实际出发，结合实际情况具体问题具体分析；四是可操作性原则，要求标段划分方案能够保证招标的正常进行及项目后续的实际实施；五是系统性原则，要求考虑项目的整体性，保证各部分的衔接，实现总体最优；六是便于管理原则，要求标段划分结果符合招标人实际管理能力；七是市场竞争原则，要求按照标段划分方案进行招标能够实现充分的市场竞争，让招标人获得最优的报价。